De roep om meer transparantie bij de overheid is de afgelopen jaren flink toegenomen. Als we kijken naar de dagelijkse praktijk, zien we dat de praktische gevolgen Wet open overheid enorm zijn voor ministeries, gemeenten en provincies. Wat in mei 2022 begon als de broodnodige vervanger van de oude Wet openbaarheid van bestuur (Wob), blijkt in realiteit een ware monsterklus te zijn. Je merkt dat de overheid aan alle kanten worstelt met de uitvoering, terwijl journalisten en kritische burgers steeds nadrukkelijker meekijken over de schouders van ambtenaren. In dit artikel duiken we in de harde feiten en kijken we wat er nu echt veranderd is op de werkvloer sinds deze nieuwe wet van kracht is.
Wat zijn de praktische gevolgen Wet open overheid voor ambtenaren?
De werkdruk is flink toegenomen en de manier waarop documenten intern worden opgeslagen moet compleet op de schop. Ambtenaren zijn nu dagelijks veel meer tijd kwijt aan informatiebeheer en het voorbereiden van documenten voor publicatie.
Vroeger hoefde een ambtenaar pas in actie te komen als er een specifiek Wob-verzoek op de mat viel. Dat was reactief werken. Je zocht de documenten bij elkaar, lakte de vertrouwelijke delen zwart en stuurde het op. De nieuwe wet draait dit principe volledig om naar een actieve plicht. Dit betekent dat overheidsmedewerkers bij het schrijven van een memo of een adviesrapport al direct moeten nadenken over de openbaarheid ervan. Het document is in principe voor iedereen, tenzij er een hele goede, wettelijke reden is om het binnenskamers te houden.
Deze verandering vraagt om een compleet andere manier van archiveren. Waar vroeger informatie versnipperd stond op persoonlijke harde schijven, in mailboxen en in losse mapjes op een afdelingsserver, moet nu alles centraal en goed vindbaar worden opgeslagen. Voor veel overheidsinstanties is dit een organisatorische nachtmerrie. De overheid loopt op digitaal vlak vaak jaren achter en het ordenen van al die bestaande informatie kost simpelweg zeeën van tijd. Het dwingt afdelingen om hun hele werkwijze te herzien en strakke afspraken te maken over wie, wat, waar opslaat.
Hoe verandert de informatievoorziening in de praktijk?
Systemen worden in hoog tempo gemoderniseerd en er komt een centrale infrastructuur waar alle overheidsinformatie digitaal doorzoekbaar moet worden. Dit betekent dat oude archiefkasten en verouderde lokale servers definitief plaatsmaken voor platformen zoals de landelijke Woo-index.
De theorie klinkt prachtig, maar de praktijk is weerbarstig. Om informatie actief openbaar te maken, moeten de ICT-systemen van de Rijksoverheid, de 342 gemeenten, de provincies en de waterschappen goed met elkaar kunnen praten. Dat is nu absoluut niet het geval. Veel gemeenten werken met zwaar verouderde software die helemaal niet gebouwd is op het massaal exporteren en publiceren van doorzoekbare pdf-bestanden. Het gevolg is dat er veel handwerk aan te pas komt. Documenten moeten handmatig worden omgezet, gecontroleerd op metadata en vervolgens worden geüpload naar publieke portals.
Daarnaast is er de uitdaging van de zoekfunctionaliteit. Het heeft geen zin om miljoenen documenten online te gooien als niemand ze kan vinden. Er wordt hard gewerkt aan slimme zoekmachines die burgers en journalisten helpen om door de brij aan overheidsinformatie te navigeren. Als burger of journalist is het essentieel om te weten hoe je deze systemen kunt gebruiken en hoe je de transparantie van overheidsbesluiten controleren kunt in de praktijk. Dit vraagt ook om digitale vaardigheden aan de kant van de samenleving.
Wat betekent de actieve openbaarmakingsplicht concreet?
Overheidsorganisaties moeten uit zichzelf elf specifieke categorieën documenten online publiceren, zonder dat daar eerst een verzoek voor is ingediend. Dit vereist een compleet nieuw werkproces waarbij openbaarheid direct bij de creatie van een document wordt meegenomen als harde voorwaarde.
Omdat het onmogelijk is om dit voor alle soorten documenten tegelijk in te voeren, heeft de wetgever gekozen voor een gefaseerde aanpak. Dit geeft de organisaties wat ademruimte, al blijft de druk hoog. De wet schrijft voor dat de volgende zaken in ieder geval standaard openbaar gemaakt moeten worden:
- Wetten en algemeen verbindende voorschriften
- Organisatiegegevens en bereikbaarheid van overheidsinstanties
- Raadsstukken, bestuursbesluiten en de bijbehorende nota’s
- Onderzoeksrapporten die door of voor de overheid zijn gemaakt
- Convenanten en afspraken met private partijen
- Jaarplannen en jaarverslagen van de instanties
Door deze documenten proactief online te zetten, hoopt de overheid de stroom aan individuele informatieverzoeken te verminderen. Als de informatie al op de website staat, hoeft een journalist er immers niet meer om te vragen. In de praktijk zien we echter dat dit nog niet optimaal werkt. Veel instanties lopen achter op het schema van actieve openbaarmaking omdat de technische infrastructuur nog niet op orde is, of omdat de capaciteit simpelweg ontbreekt om alles netjes en veilig te publiceren.
Waarom duren verzoeken om informatie vaak nog steeds zo lang?
Er is een schreeuwend tekort aan gespecialiseerde juristen en het onleesbaar maken van privacygevoelige informatie moet vaak nog handmatig gebeuren. Hierdoor worden de wettelijke beslistermijnen in de meeste gevallen, ondanks de nieuwe regels, simpelweg niet gehaald.
De wet stelt duidelijk dat een verzoek binnen vier weken moet zijn afgehandeld, met een mogelijke verlenging van nog eens twee weken. Als je de praktijk bekijkt, zie je dat dit een utopie is. Vooral bij grote dossiers, zoals de toeslagenaffaire of het coronabeleid, gaat het om duizenden en soms tienduizenden pagina’s aan e-mails, appjes en memo’s. Voordat deze naar buiten mogen, moet elke zin gelezen worden. Staan er namen in van ambtenaren die niet in de openbaarheid horen? Staan er bedrijfsgeheimen in? Is de staatsveiligheid in het geding?
Dit proces noemen we in jargon ‘lakken’. Hoewel er tegenwoordig slimme software is die automatisch namen en burgerservicenummers herkent en zwart maakt, blijft het mensenwerk om de context te beoordelen. Een algoritme snapt de politieke gevoeligheid van een zin niet. Er zijn namelijk nog steeds legitieme redenen om documenten achter te houden of deels te lakken. Lees hiervoor onze gedetailleerde pagina over WOO verzoeken: Uitleg van de weigeringsgronden om precies te begrijpen wanneer de overheid weigert informatie te delen.
Welke impact heeft de wet op de bestuurlijke cultuur?
De wet forceert een omslag van een gesloten, defensieve houding naar een cultuur van openheid als de standaard. Dit vraagt om een fundamentele gedragsverandering bij zowel politiek bestuurders als uitvoerende ambtenaren, wat in de praktijk stuit op flink wat weerstand en koudwatervrees.
Jarenlang heerste er binnen grote delen van de overheid een cultuur waarin informatie werd gezien als iets dat je moest beschermen. Het delen van conceptstukken of interne discussies werd gezien als een risico. De beruchte ‘Rutte-doctrine’, waarbij persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren standaard werden weggelakt om de interne rust te bewaren, is daar het bekendste voorbeeld van. De nieuwe wetgeving probeert deze krampachtige houding te doorbreken. De basisregel is nu: we zijn open over wat we doen, tenzij het echt niet anders kan.
Voor een ambtenaar betekent dit dat je je werk doet in de wetenschap dat jouw e-mails, je interne notities en zelfs je zakelijke WhatsApp-berichten op straat kunnen komen te liggen. Dit heeft twee effecten. Aan de ene kant zorgt het voor betere, meer objectieve en feitelijke dossiervorming. Men denkt wel twee keer na voordat er een ongepaste opmerking in een mail wordt gezet. Aan de andere kant hoor je geluiden over een ‘chill-effect’. Ambtenaren durven soms geen kritische of out-of-the-box ideeën meer op papier te zetten, uit angst dat dit later door de pers uit zijn verband wordt gerukt. Besluiten worden dan vaker in de wandelgangen of via de telefoon afgetikt, wat juist zorgt voor minder transparantie achteraf.
Wat kost de invoering van deze openbaarheid eigenlijk?
De implementatie van de wet kost de belastingbetaler honderden miljoenen euro’s door de noodzaak voor extra personeel, externe inhuur en compleet nieuwe ICT-infrastructuur. Het is een enorme financiële last die vooral bij lokale overheden zwaar op de begroting drukt.
Transparantie is een groot goed in een democratie, maar het is zeker niet gratis. Het Rijk heeft extra budget vrijgemaakt voor de invoering, maar veel gemeenten trekken aan de bel omdat de toegewezen middelen volstrekt onvoldoende zijn. Er moeten speciale Woo-juristen worden aangenomen, en omdat die schaars zijn, vliegen de uurtarieven van externe adviseurs omhoog. Daarnaast moeten gemeenten investeren in dure softwarepakketten voor documentbeheer en het automatisch anonimiseren van bestanden.
Kleine gemeenten hebben hier het meeste last van. Zij hebben vaak niet de slagkracht of het budget om een heel team van specialisten op te tuigen. Hierdoor ontstaat er een ongelijkheid in Nederland. Bij een groot en rijk ministerie in Den Haag is de informatievoorziening straks misschien perfect op orde, terwijl een kleine plattelandsgemeente jaren achterloopt en boetes riskeert wegens het structureel overschrijden van de wettelijke termijnen. Dit financiële aspect is een van de meest tastbare, maar minst besproken gevolgen in de dagelijkse praktijk.
Veelgestelde vragen
Wat is het belangrijkste verschil tussen de Wob en de Woo?
Het grootste verschil is de verschuiving van reactief naar proactief. Bij de oude Wob hoefde de overheid pas informatie te delen als iemand daar specifiek om vroeg. Bij de nieuwe wetgeving is de overheid verplicht om uit zichzelf, actief, documenten in elf verschillende categorieën online te publiceren. Daarnaast stelt de nieuwe wet strengere eisen aan de informatiehuishouding van de overheid.
Hoe lang mag de overheid doen over een Woo-verzoek?
Wettelijk gezien heeft een overheidsinstantie vier weken de tijd om een besluit te nemen op een verzoek. Deze termijn kan met twee weken worden verlengd als het verzoek erg complex of omvangrijk is. In de praktijk worden deze termijnen echter heel vaak overschreden, soms met maanden of zelfs jaren, vanwege een tekort aan capaciteit en de complexiteit van het lakken van documenten.
Vallen WhatsApp-berichten van ambtenaren ook onder de wet?
Ja, zakelijke communicatie via chatdiensten zoals WhatsApp, Signal of sms valt ook onder de wetgeving. Als een bericht gaat over bestuurlijke aangelegenheden, wordt het gezien als een overheidsdocument, ongeacht het medium dat is gebruikt. Dit betekent dat ambtenaren en bestuurders deze berichten goed moeten archiveren, zodat ze opvraagbaar zijn bij een verzoek.
Waarom worden er nog steeds stukken zwartgelakt?
Niet alle informatie mag zomaar op straat komen te liggen. De wet kent absolute en relatieve uitzonderingsgronden. Gegevens die de staatsveiligheid in gevaar brengen of bijzondere persoonsgegevens (zoals medische dossiers) mogen nooit openbaar worden gemaakt. Daarnaast weegt de overheid belangen af, bijvoorbeeld bij bedrijfsgeheimen of het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van burgers en ambtenaren. Deze passages worden onleesbaar gemaakt voordat het document wordt gepubliceerd.